社論-關注大陸土地改革的深遠影響

作者: 本報訊 | 中時電子報 – 2013年12月14日 上午5:30

工商時報【本報訊】

被形容為「中國版三七五減租」的大陸土地改革方案,在十八大三中全會獲得確認。該會後來公佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》),涵蓋了改變大陸13億人口食衣住行以及全面經濟制度的變革,令人訝異的是,12月3日中共中央政治局委員會議突顯土地改革政策,特別強調「要充分認識土地管理制度改革事關我國經濟社會發展全局」。習近平與李克強對於土改重視的程度,超乎外界預期。

中國大陸的8億農民,是大陸經濟發展與政治穩定最重要的基石。過往大陸每年元旦之後,國務院的第一份紅頭文件,幾乎都以關係農民的重大政策作為開場;改革開放之後,1982年的「一號檔」,以包產到戶、包幹到戶或者大包幹都是社會主義生產責任制,為大陸邁向市場經濟開啟了第一道大門。隨後幾年的一號文件,都以聯產承包制度開場;上一屆的胡錦濤、溫家寶任內,2004年中央一號檔提出重視解決「三農問題」(農業、農村、農民),更是胡溫體制對農村穩定政策最重要的指標。

習近平與李克強當政之後,對於農村經濟的提升,再度以前瞻性的步伐,越過多年來不斷加碼的補貼、承購、扶貧等思維,直接切入最關鍵的「土地流轉」,讓農村集體土地的各項權利,直接回歸到農民手中。中國土地制度堅固的二元結構終於在政策層面被打破,堪稱是1978年「包產到戶」之後最重要的農村改革。

大陸與台灣的土地制度截然不同之處在,改革開放三十餘年來,農村土地的使用,仍然掌握在政府手中。我們看到大陸各大城市如雨後春筍般冒出的城市建設,都是先由政府徵用,給付微薄的徵收費並且承諾給農民搬遷安置;政府取得土地之後,再以住宅70年、工業用地50年、商業用地40年的原則,批租給市場。所有土地增值的利益,都歸屬於政府,土地徵收、改為住宅、工業或是商業用途所創造的數千倍利益,都由政府、少數官員以及關聯的土地開發商所取走。

但是,三中全會的《決定》,明文規定「允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價」,並且要縮小徵地範圍、規範徵地程序,完善對被徵地農民合理、規範、多元的保障機制,還要「完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場」以「合理提高個人收益」。

這個被大陸媒體統稱為「土地流轉」的改革,賦予了農民更多的自主權與資產的流動性,農民能夠將土地權利租賃、轉讓、股份化,或是向銀行抵押,大幅提升了農村土地的流動性與價值,堪稱是改革開放之後,對於農村土地政策的最大改革。如果能夠徹底執行,效用可望如當年陳誠副總統在台灣推動的「三七五減租」,將大面積的農地歸還實際耕作使用的農民,對於經濟結構帶來極為深遠的影響。

農村「土地流轉」潛在的衝擊既深又廣。例如大陸一直期望拉動內需,來改變對於投資與外銷過度依賴的GDP結構,如果8億農民所使用的土地,能夠因為土地流轉政策,將增值、租賃、入股、抵押的利益回流到農民手中,那麼8億農民的資產負債表將產生翻天覆地的變化。龐大數量的富裕農民,所帶來的消費增長,可能是未來大陸經濟最具潛力的推升能量。

此外,獲得土地流轉利益的農民,將不必再像他們的父母那樣,必須千里迢迢到遠方的城市,以農民工的身分在工廠生產線,或是大樓建地擔任最基層、收入最微薄的工作。農民從土地流轉獲得增值、租賃、入股、抵押的利益後,可以選擇在鄰近的三、四線城市,或者自家土地所在村鎮,進行小規模創業;農民或者他們已經在城市裡累積經驗的子女,將回到自己的故鄉進行各種創業活動。果若如此,過往三十年所有人口湧向沿海大城市的流動,將會逆向翻轉。

但是,已經施行三十幾年的土地徵收制度,不可能瞬間逆轉。特別是地方政府長期仰賴徵地,2008年之後飛速以農村土地為基礎,發行了超過20兆人民幣的各種形式的「地方債」,如果沒有新的土地挹注,地方債務的危機不只難以控制,甚至可能危及大陸金融體制的安全。因此,如何在地方政府與農民之間,找到合理穩定的推動模式,將是土地改革成敗的關鍵。

關於土地流轉的施行,以今年5月海南省率先發布《海南省集體建設用地管理辦法(試行)》進度最快。接著,11月12日安徽省發布《關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》,年底前江西省會南昌市也將提出兩個鄉鎮,正式啟動土地流轉試點,這些都是土地流轉政策推動的重要觀察點。

大陸的土地改革,將對經濟與社會結構帶來重大的影響;大陸經濟是否能夠再創新生活力,取決於「土地流轉」制度改革的成敗。如此重要的演變,我們自須隨時寄予高度關注。

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