有土地有生態!取得土地進行棲地管理的方式

環境資訊中心
更新日期:2011/06/15 10:22
賴品瑀

每個人心中都有一片珍愛的<strong><a href=土地。 賴品瑀攝” />

作者:溫于璇(台灣環境資訊協會環境信託中心)

編按:在介紹公益信託時,會提到「這是棲地保育的法律途徑之一」,然而,棲地保育除公益信託外是否還有其他法律工具取得呢?而公益信託與其他法律工具不同之處又是哪些?本文提供幾項取得土地以進行棲地管理的方式供讀者參考。

在台灣多樣的氣候環境下,孕育了多樣物種,而物種生存關鍵,即是棲地的完整性,棲息地的改變連帶影響生態系破壞,成為物種滅絕的主因。如何保護棲地並加以規劃管理及建立人與自然交流管道等,皆是保育團體努力目標。

因此,存在哪些取得土地以進行棲地管理的方式,即成為保育團體關切議題。除了租賃、購買、信託、認養等方式外,是否有其他管道可以取得保育之土地?除土地所有權外,是否有其他用益物權可供保育上之運用?

4月下旬,社團法人台灣環境資訊協會與國立清華大學科技法律研究所共同合辦一場座談會,內容聚焦於「以保育目的進行棲地管理之法律工具探討」,由清華大學科技法律研究所陳仲嶙博士整理可能的法律工具,同時透過第一線實務工作者的交流討論,型塑後續保育行動。

土地取得的相關法律工具:不同形式、不同結果

以台灣法律規範來說,獲得土地進行管理之法律工具有許多,常見的可能是買賣、贈與及遺贈等形式,此外,包含租賃、使用借貸、農育權設定及公益信託等也是可能之方式。但取得土地僅是過程,更重要的是在土地上進行棲地保育,因此,相關法律工具是否限制後續土地經營管理、取得土地目的之公益明確性、土地恆久保存目標等面向,皆值得考慮,以下就相關考量,進行法律工具間之比較討論:

• 後續土地經營管理限制

以後續土地經營管理者角度來看,土地取得後,其經營方式若受到取得方式限制,將阻礙保育管理的目的。

如透過買賣、獲贈與或遺贈而取得土地所有權,管理者可以以所有權人身分,永久而不受限制地進行該土地之使用、收益及處分;若以租賃或是使用借貸的方式,管理者的權限主要依契約而定,假使已到契約期限或是發生終止契約的事由時,原地主即收回土地;比起租賃、使用借貸的方式取得土地,公益信託因有信託目的約束土地使用管理方式,加上公益信託設立後,原地主原則上無取回土地的可能,因可確保土地管理永久為保育而持續;若採取得農育權之方式時,因農育權係為農業使用或土地保育為目的而存在於土地上之權利,因此,土地管理者不得以毀壞土地生產力或造成無法永續利用之方法進行土地管理,若違反,土地所有人得終止農育權。

因此以土地使用權限比較下,從土地管理者角度言,透過買賣、贈與及遺贈而取得所有權的方式,可得到最大之土地使用自由,若以租賃、使用借貸、委任等方式,其限制除契約外,還有其地主之潛在壓力,若以農育權及公益信託等方式,除受當事人間約定拘束外,若在保育目的範圍內,仍享有相當之管理方式自由。

土地恆久保存目標

從棲地保育管理規劃來看,土地管理期限,攸關保育成效與否,一般來說,以永續角度考量土地經營與規劃,將使棲地保育受到最大利益。

在透過買賣、獲得贈與或遺贈而取得土地所有權的情況,土地管理者可以永久擁有土地,並規劃土地使用;若以公益信託方式或農育權方式,土地管理者可在一定限制下,規劃土地使用狀況,以公益信託方式來說,基本上可視為永久存續,而農育權設定則視當事人約定而定,以保育為目的之情形,設定的期間沒有上限的限制;而在租賃、使用借貸、委任等情況,基本上依雙方合約約定,但是約定皆有不同的限制,以租賃情形來說,最長不得超過20年,此外,在有法定或約定契約終止的事由發生時,有可能會因地主取回土地而導致保育管理方式提前中斷。

值得一提的是,在公益信託情形,當土地管理者辭任或受解任時,可透過目的事業主管機關依據契約上之保育目的,找尋合適接任之組織或個人,讓其保育目的永久持續下去。

• 取得土地目的之公益明確性及其監督

一般民間組織以公益角度出發,宣稱為保育目而取得土地進行管理,在民間組織使用土地的監督方面又是如何?因此若有保育觀念之地主,該以哪些方式完成土地保育夢想而交付土地,使土地可受到完整善待?

以買賣、贈與及遺贈而移轉所有權的方式來說,若土地管理者背棄當初的承諾,除非另有契約約定,否則原土地擁有者並沒有任何權利可以阻止,且沒有法律規範可引用而加以約束,且當初土地管理者提出之保育目的公益性質,僅由地主評估,而無政府介入;若以租賃、使用借貸、委任的方式,地主可依照約定之契約,評估其效果,甚至可以以損害賠償或終止契約方式介入,在公益性質評估方面,則同樣也無政府之介入;而在公益信託,因公益信託設立後,其土地管理者(受託人)受到公益信託監察人及目的事業主管機關監督,原地主雖無權干預,但公益信託監察人及目的事業主管機關監督可要求土地管理者回復原狀,甚至是解任受託人,且在當初設立公益信託時,應先經目的事業主管機關許可;若是以農育權方式提供土地之地主,若發現土地管理者破壞土地生產力或造成無法永續利用之方法進行土地管理,土地所有人得終止農育權,又農育權設定時,可於向地政機關登記時將「保育目的」明確登記,使保育成為其權利內容。

因此若地主以土地保育夢想而交付土地,公益信託或農育權或許是最值得考慮的方式。

※本文感謝清華大學科技法律研究所陳仲嶙博士審校。

 


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